《深圳市公共汽车运营服务管理办法》起草说明 政策咨询

　　为加强深圳市公共汽车管理，规范公共汽车市场秩序，提高服务水平，保障乘客、经营者及从业人员的合法权益，促进公共交通事业的健康发展，根据市政府立法工作计划，市交通局起草了《深圳市公共汽车特许经营管理办法（送审稿）》，现将有关问题说明如下：

一、制定《办法》的必要性

　　为加强城市公共汽车服务管理，建立良好的公共交通服务秩序，维护经营者和乘客的合法权益，我市1992年即制定了《深圳经济特区城市公共大巴专营管理规定》（市政府令4号，以下简称《规定》），1998年以市政府71号令作了全面修订，在全国范围内首次开展了城市公共大巴专营管理的创新性探索，为我市公共交通的快速发展奠定了良好基础。
十多年来，我市公共交通事业获得了长足的发展：现有公共汽车线路488条，营运的公共汽车车辆10666辆；2007年我市公交客运量达到19.3亿人次，日均运量529万人次, 公交机动化分担率为46.8%，万人拥有率为13.1辆/万人；公共汽车线网密度为：特区内4.8公里/平方公里，特区外3.5公里/平方公里；站点500米覆盖率为：特区内99.46%，特区外66.7%等。但同时也应当清醒地认识到我市公交服务存在的问题：特区内外发展不平衡；硬件设施不足；与轨道交通等服务的链接不顺畅；服务水平有待提高；行业普遍亏损等，不同程度制约了我市公共汽车行业的进一步发展。

　　为此，市政府颁布了《关于优先发展城市公共交通的实施意见》（深府〔2007〕27号），提出了我市优先发展城市公共交通的意见，建立公共交通优先发展的长效机制，促进我市公共汽车全面、协调、可持续发展。因此，在《规定》所建立的特区公共汽车经营模式的基础上，从2007年起开展了公共汽车特许经营改革，逐步将全市公共汽车企业整合为公交集团、东部公交公司和西部公交公司三家。此外，国家也正在着手制定《城市公共交通条例》，并到我市进行过两次专题调研。

　　综上，我市公共汽车行业的发展面临着难得的机遇和巨大的挑战，有必要加强立法，对公共汽车运营服务管理作进一步规范。

　　二、需要说明的几个主要问题

　　《办法》分为总则、规划与建设、经营权管理、运营服务、运营监管、监督检查、法律责任和附则，共八章62条。

　　（一）关于公共汽车行业的定位

　　深府〔2007〕27号文明确提出“优先发展城市公共交通”的政策。国家的《城市公共交通条例（草案）》也明确提出了城市公共交通优先发展的原则。

　　为贯彻落实上述文件精神，《办法》在总则部分明确提出了“公共汽车实施优先发展原则。政府在财政预算、财税政策、资金安排、用地保障、设施建设等方面给予扶持，为公众提供安全可靠、方便快捷、经济舒适、节能环保的城市公共汽车服务。”（第四条）

　　（二）关于规划和建设

　　针对目前公共汽车行业规划体系不完善、衔接不充分、实施保障不到位等主要问题，《办法》重点从规划体系、规划编制、规划保障三个方面进行完善：

　　1．明确深圳市公共交通规划和公共汽车专项规划在现有城市规划中的法律地位，做好相关规划之间的衔接。

　　2．明确规划的编制要求和审批程序。要求编制深圳市公共交通规划和公共汽车专项规划在服从城市总体规划、与城市规模、经济发展相适应等的原则下，通过会同规划等部门编制规划，从程序上更好体现构建公共汽车网络的要求，做好与民航、铁路、省际客运、出租汽车等其他交通方式的衔接换乘。

　　3．强化规划实施的保障措施。《办法》明确按照规划及国家用地标准落实公共汽车场站用地。同时，规定了大型住宅区和工业区建设，城市旧城改造和新城建设计划，客运站、航空港、码头、大型商业中心、文化娱乐场所、体育场馆、旅游景点等建设项目，应当按照规划标准确定与其规模相适应的公共汽车场站用地，并与主体工程同步规划、同步建设、同步投入使用。

　　（三）关于运营服务和经营许可

　　1．运营服务方面

　　通过2007年公共汽车特许经营改革，我市目前整合为三家大型公共汽车企业，具有一定的专营性质，竞争机制相对较弱。而公共交通与广大市民的出行密切相关，加强对公共汽车企业运营服务的监管更显重要。

　　为此，市质监局、市交通局根据《深圳市行政机关制定技术标准文件指导规则》，在2008年制定了《深圳市公共汽车服务规范》（以下简称《服务规范》），对我市公共汽车运营服务的场站及附属设施、车辆及附属设施、线路运营、运营服务等方面明确了公共汽车行业服务规范和标准。《办法》吸纳了《服务规范》的成熟经验，同时设立公共汽车监督委员会，更进一步明确了公共汽车企业的运营服务要求。（第七、四十二条）

　　2．经营许可方面

　　公共汽车行业的经营许可涉及企业特许经营权和线路经营权。对于企业特许经营权，《办法》明确规定适用我市公用事业特许经营的相关规定，并作了进一步的细化。（第十四、十五条）

　　线路是公共汽车的经营资源和公共管理焦点，《办法》结合我市现行公共汽车管理体制，重点对线路经营许可进行了详细规定：对于新成立的企业，线路许可和企业许可应当同时授予；对于已经成立的企业增加线路的，则采取单独线路许可的方式进行。（第十六、十七条）

　　（四）关于政府财政投入和企业合理利润水平

　　对公共汽车企业经营模式，原《规定》确立了市场化的运作模式，并对企业的政策性亏损规定了三年期财政定额补贴制度。

　　在此基础上，《办法》总结近年来全市公共汽车运营管理的经验，确立了市场化为主、政府补贴为辅的运作模式，进一步明确了两部分的政府投入：一是明确公共汽车场站设施以政府投资为主的模式；二是建立公共汽车财政补贴和补偿制度，财政补贴和补偿包括政策性亏损补贴，政府指令性任务补偿及其他公益性补贴，同时建立财政补贴的成本费用审计与评价制度，以充分发挥财政资金的使用效率。（第九、四十七条）

　　为保障公共汽车行业的可持续发展，《办法》对公共汽车企业的合理利润水平进行了明确规定，并建立公共汽车企业实际利润水平和成本费用审计与评价制度、服务质量考核结果相挂钩的原则，使公共汽车企业取得的实际利润率，主要取决于企业对成本的控制和提供的服务质量。（第四十六条）

　　此外，《办法》还对公共汽车行业的监督检查、非法运营等行为作出了明确的规定。